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　　《公共管理学》这本书复习的时候是比较难以理解的，由于是张成福老师翻译的外国人的著作，很多句法都太生硬了，比如：第一章节最后的公共管理在现时代的挑战这块的问题晦涩难懂，同学们在复习的时候要在理解的基础上用自己的理解把句法灵活变换一下，还要善于分类和整合。需要同学们有很强的总结能力和理解能力。比如今年考察的公管的论述公共管理责任，基本上把第这张的知识点全部囊括进去了，如果同学们只会按照章节背诵，没有全局观念，不能够建立学科的整体框架，那么是很难有所突破的，咱们要像写论文一样建立架构体系，进行论述，可以加入自己的观点，这在考试当中是突出自己学术的亮点。

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育明考研内部资料汇编

《张成福：公共管理学》笔记

第九章 公共预算与财务管理

　　第一节 公共预算的性质、功能

　　公共预算：是指一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。

　　1.政府预算的性质

　　政府预算本质是一个分配稀有资源的活动。它意味着政府在不同的潜在支出目标之间作出选择。在预算文件中，政府表达了其基本的价值偏好，所欲完成的各项政策、行政措施。公共预算作为政府治理的工具，是政府施政的蓝图。

　　2.政府预算功能

　　1.为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置

　　2.通过税收和借贷（公债）筹措预算财源

　　3.通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展

　　4.促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任

　　5.控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合

　　6.提供不同层级间资金转移的机制

　　7.作为预算计划的社会和经济发展的工具

　　8.经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能

　　第二节 公共预算的原则

　　一、传统强调民主政治监督的预算原则

　　针对传统预算所强调的民主政治监督功能及财务收支规划功能，德国学者New Marks 的八点原则最具代表性。

　　（1）公开原则。即政府预算内容应公开，让所有国民皆能充分了解政府的收支状况、财务计划及施政内容。

　　（2）明确原则。政府预算的收入来源及支出用途、项目与分类皆应明确。

　　（3）事前决定原则。即政府预算应在年度开始前，经由议会通过。

　　（4）严密原则。预算应对各个支出项目产生约束力，并力求与将来的决算一致。

　　（5）限定原则。预算的各个项目间应有明确的界限，禁止经费相互流用，同时限定须在同一年度支出。

　　（6）单一原则。国家的财政收支应纳入一个预算内作综合表示，不得另有独立的预算，即预算需单一，不得重复。

　　（7）完全原则。所有收入与支出完全列入预算中，亦即不得任何预算外收支，以维持国家财政的完整。

　　（8）不相属原则。任何财政收入与支出，不得有个别相属关系，如以特定收入应列支特定支出。

　　二、提升行政绩效的预算原则

　　基于预算的经济稳定、资源配置及行政管理等功能，现代的预算原则不应再局限于民主政治监督控制，政府行政责任与行政职能的加强更为重要，美国前预算局局长史密斯所倡议的新预算原则有下列八项：

　　（1）计划原则。政府所有预算皆应按计划来编制，预算反映政府计划。

　　（2）责任原则。行政首长对于预算的责任是使行政机关的计划符合立法部门所反映的民意，并以最低廉的成本来执行计划。

　　（3）根据报告原则。预算的编制、立法与执行，均应根据政府各机关的财务及业务报告，而非盲目地任意决定预算。

　　（4）具备适当权力原则。行政机关必须具备执行预算的权限及执行职权的必要人员。

　　（5）多元预算手续原则。政府的手续，可依行政活动、工作计划的不同而有差异，无需强求一致。

　　（6）自由裁量原则。在不违反施政方针或目标下，可授予各机关自由裁量的空间，使其更有效的使用资源。

　　（7）预算时间弹性原则。政府施政计划的实施及经费支出的时期，可随总体经济状况作必要而有弹性的调整。

　　（8）预算机关关联原则。中央预算机关与各机关执掌预算及计划的部门，应相互保持充分联系、协调与合作的关系。

　　预算的规范性原则并非一成不变的，预算原则将随着预算的时代功能及制度的演进而改变，学习预算原则的目的，主要在了解如何通过这些原则进行预算过程，达成预算制度所预期的功能。

　　第三节 政府预算制度及其评估

　　在传统预算制度之后，出于不同目的，政府预算制度一直有很大变化。各国政府当局及财政学者，常致力于预算制度的改革，力求使预算制度不仅成为民主政治的工具，进而达成经济政策的任务以及实现科学管理的效果。其中有达成经济政策任务为目标的复式预算，以实现科学管理效果为目标的绩效预算、设计计划预算和零基预算。

　　一、复式预算

　　复式预算制度的作用，在于发挥预算的经济功能，亦即使预算达成经济政策的任务

　　1. 复式预算的优点为：

　　（1）不发达国家的民间资本积累有限，政府的作用具有重要性。复式预算的编制足以明确资本形成的资金来源，并了解公共资本的积蓄动向。

　　（2）经常性预算与资本预算的划分，政府可以按轻重缓急，衡量经常与资本支出，便于考核经常支出，且以其结余资金用于投资。

　　（3）复式预算使财政的运用，不再受狭义的预算平衡观念的拘束，对资本支出，可以按经济情况予以必要的调节。

　　（4）不发达国家制定长期经济发展计划时，复式预算能使每年的预算与该项长期计划保持密切而长期的联系。

　　2. 复式预算的缺点

　　（1）资本预算固为动员资源，促进经济发展的工具。但可能出现尽量加强资本支出，而过分节省经常性支出，重视物资投资，而忽视教育、卫生方面的投资。

　　（2）资本预算固为资产或企业管理的工具，对公营企业较多的国家有利。然而如果尽以公债从事投资，而且税收收入供应经常性开支，势必形成资本支出过度膨胀

　　（3）资本预算的采用，对公共工程的举债投资，在前后期延续的使用者之间，可实现公平负担。但若政府所举办的公共工程若有规则性，事实上并必须依赖资本预算的采用，而且举债投资，增加了以后的负担。

　　一、绩效预算制度

　　绩效预算制度：是指以政府应做的工作或应提供的服务事项为基础，并汇总表示每一工作与服务的事项所需的成本而编制预算的制度。绩效预算的目的，在于便利政府在会计年度内，完成各项工作计划与所列举的具体建议。

　　绩效预算的目的，在于便利政府在会计年度内，完成各项工作计划与所列举的具体建议，其编制是以政府应做的工作或应提供的服务事项为基础，并汇总表示每一工作与服务的事项所需的成本。

　　1．绩效预算的特征

　　（1）注重最后产出而非投入；

　　（2）强调各种产出或计划所需投入间的关系；

　　（3）尽量使计划包罗无遗，并关注于活动所具有的全部贡献及其发生的全部成本。

　　2．绩效预算的优点

　　（1）寻求工作衡量单位，计划每一计划单位所耗成本，以决定各项工作是否值得实施；

　　（2）针对过去成果与现行计划比较，借以考核计划的成本变动情况；

　　（3）比较各机关同性质之活动所需之经费，以便考核行政管理效率，并提出改进意见；

　　（4）把企业成本引至政府，有助政府机关成本-效益分析。

　　3．绩效预算的缺点

　　（1）绩效预算基本上着眼于管理上的经济效率，往往忽视了政府活动的政治性，尤其是政治回应性。

　　（2）绩效预算因未能建立成本会计制度与成本意识而难以采行。

　　（3）政府机关之活动，有时涉及无形成本、抽象成本、难以确立工作衡量的标准。

　　（4）强调单一年度预算与计划的配合，对组织之未来目标政策设计无法连贯。

　　（5）绩效预算强调成本效率，对国家资源之整体规划比较忽略。

　　三、设计计划预算（设计计划预算制度：是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标与可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利用国家资源的合理分配的预算制度。）

　　设计计划预算制度以设计为中心，以分析为手段，借以达成提高行政效率为目标，它与以控制为中心的总额拨款，以管理为中心的绩效预算制度均不相同。

　　1．设计计划预算制度的特点

　　以运作化观点去分析计划的目标。

　　分析一年和数年内政策计划的总成本。

　　分析达成目标的不同方式，可使用成本效益分析的方式进行。

　　以比较方式去研究分析所有政府政策计划之成本与利益的系统方法。

　　2．设计计划预算制度的优点

　　1.设计计划预算融合设计、计划、预算三者为一体，注重设计功能的发挥。

　　2.采用长程方法，预先设计数年间之政策成本与效益，详实考核。

　　3.阐明国家目标，辨认何者为最迫切者，并确定达成目标之政策途径及其成本之计算，表示政府努力改善公共政策决定的决心。

　　4.便利政府资源作最佳运用，注重资源配置的效率，以最低成本最大效益的原则，寻求达成目标之各种交替方案，以避免国家资源的浪费，达到最适当计划的最佳报偿。

　　5.使长期政策计划目标之设定与短期预算之编制形成有机的联系，提高总体资源配置的效率。

　　6.利用成本效益分析的方法，对于具有决定性的重要因素，尽可能予以数量化，以建立具体的评估标准。

　　7.明确确立政策目标，详细标明各种政策决定的过程，以符合政府预算公开负责的态度。

　　3．设计计划预算制度的主要缺点

　　1.实际成本不易确定，尤其以间接成本为最，而共同成本亦难以精确推算，尤其国防及外交政策等公共财政性质之最重要施政工作，则不易确定其效益。

　　2.预算全由高层作重大决策，容易使决策者集权于中央政府。

　　3.以明确目标和量化方法解决问题，容易遭致政治冲突与对抗，特别是立法部门以及利益集团间难以调和。

　　4.设计计划预算虽是“目标导向”的技术，但国家的目标有时是难以认定的，有时受国际政治与经济的影响，故难以评估。

　　四、零基预算

　　1．零基预算制度的特点

　　零基预算制度：是指每种政府计划和活动应在新的会计年度归于零，以现有的计划和活动合理存在为基础而编制预算的制度

　　（1）每种政府计划和活动应在新的会计年度归于零，重新开始。

　　（2）现有的计划和活动不应该自动地预算拨付，而应由行政主管合理说明其继续存在的理由。

　　（3）强调计划的发展。

　　2．零基预算制度的优点

　　（1）以零为预算编制基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。

　　（2）一律以决策包的效益评估为基础，删除效益较低的计划，可使国家资源予以合理配置。

　　（3）承袭设计计划预算之精神，仍有长程规划与整体资源合理配置的优点，但决策包由基层人员拟定，符合下情上达，注重基层沟通的民主精神。

　　（4）新旧计划以同一基础评估，具有兴利除害、提高行政效率的效用。

　　（5）决策方案优先顺序的排列与分级，有助于预算分配的弹性，不至于形成累积庞大会计剩余与不足的问题。

　　3．零基预算制度的缺点

　　（1）建制初期将会增加会计人员和各主管人员的工作负担。

　　（2）一些政务活动难以用数量化来衡量其效益。

　　（3）删除旧计划或裁减机关人员数额，容易增加人事上的困扰。

　　第四节 政府会计

　　政府会计和企业会计在许多方面都是相似的，但两者又有区别，主要表现在：

　　1.目的不同

　　2.所受法律、法规的影响不同

　　3.资金来源不同

　　4.会计制度方面不同。

　　为保证建立有效的政府会计，许多国家都建立了严格的政府会计制度、程序和准则。如美国的政府会计原则如表所示。

　　美国全国政府会计委员会会计原则

　　1．依法经营原则

　　2．会计原则和法律规定之间的冲突

　　3．预算和预算会计的原则

　　4．基金会计原则

　　5．基金类型原则

　　6．基金编号原则

　　7．基金账号原则

　　8．固定资产的估价原则

　　9．折旧原则

　　10．会计基础的原则

　　11．账户分类的原则

　　12．统一术语和分类的原则

　　13．财务报告原则

　　美国注册会计师协会重申的会计原则

　　（一）遵守法律原则

　　（二）预算和预算会计的原则

　　（三）基金会计原则

　　（四）长期会计原则

　　（五）固定资产会计原则

　　（六）会计基础原则

　　（七）财政决算原则

　　第五节 政府财务报告

　　一、政府财务报告的目的和功能

　　1．政府财务报告的目的

　　是为评价管理效果和资源占用情况提供有用的信息，它报告政府即政府机关已获得了什么和将能获得什么。体现在下列四个方面：

　　1.作为衡量政府施政绩效的依据。

　　2.作为了解政府财务状况的判定标准。

　　3.作为分析工作业务成本的工具。

　　4.作为判断财务合法的依据。

　　2．财务报告的功能

　　（1）承诺与职务。财务报告提供上级单位或权责机关以及使用者一种保证，确认该组织在使用经费资源时确实遵照相关法令的规定与要求。

　　（2）责任与回溯报告。公共部门财务报告一方面可衡量施政管理之绩效，以作为组织与组织间，或者不同公共部门执行者预算绩效之比较；另一方面亦可提供外界有关该部门产品或服务之成本信息，以评估其资源使用之效率与效能。

　　（3）规范与授予信息。提供规划未来政策与行动的基础；同时也为未来即将委办的经费支出提出支持性的信息。

　　（4）生存能力。向外界证明组织的生存能力，并向社会说明其未来可以继续提供产品或服务。

　　（5）公共关系。为组织上提供一个机会，向有影响力的使用权者、员工和社会大众介绍施政绩效与成果。

　　（6）事实与数字的来源。提供给其他有兴趣想了解该组织的个人或团体有关财务上的资料来源。

　　二、政府财务报告的质量要求

　　1.及时性。财务报告会因其过时而失去其价值，所以财务报告须及时，以便充分利用。

　　2.内容的公正性。财务报告所反映的事务必须符合实际情况，以便人们准确了解有关财务运转的情况。

　　3.适用性。提供的信息必须面向客户的要求。

　　4.可信性。财务报告提供的信息是有依据的，并且反映的情况是有意义的。

　　5.可比性。财务报告提供的信息应该便于比较以满足作出决策的需要

　　6.中立性。财务报告的信息不应有故意的倾向性和偏见。

　　7.物质性。财务报告应该包含物质的和质量的或数量的信息。

　　8.连贯性。它所反映的物质内容在不同时期都按不变的基础进行。

　　9.内涵的丰富性。财务报告中的信息是可理解的、清楚的以及简明扼要的。

　　三、政府财务报告的需求者

　　1.民意代表

　　2.选民或纳税人。

　　3.顾客

　　4.公务员

　　5.消费者与供给者

　　6.政府机关报

　　7.市场竞争者

　　8.管制者

　　9.捐赠者

　　10.其他关心的团体

　　第六节 政府采购管理

　　一、政府采购的一般准则

　　政府采购：指政府为提供公共产品与服务而进行的一系列购买活动。

　　根据国际组织和有关国家的规定，政府采购协会提出采购的准则包括

　　1.透明。采购作业应公开，不能私下进行，避免有利益输送之嫌；

　　2.一贯性。采购方式、流程与政策应前后一致，不得朝今夕改；

　　3.公众的信任。采购作业应做到赢得人民的信心，即以公开诚信原则进行，无贪污不法之行为；

　　4.公平对待厂商。对于所有符合提供产品条件的厂商皆一视同仁，不得厚此薄彼，图利特定厂商。

　　5.提升经济与最大化购买价值。购买应以最低成本方式取得财货，即让经费的使用获得最大化购买价值。

　　6.促进竞争。政府应通过向不同厂商的购买来促进市场的竞争，而非造成厂商独占力量的增加；

　　7.监督保证品质与无瑕疵。确保所购买之财货品质的完整无缺，以符合公务需要及减少损失风险的发生。

　　二、政府采购的方式

　　政府采购事务可分为由各部门自行采购的分散采购、由专门部门负责采购的集中采购及各机关联合采购三种：

　　（一）分散采购

　　1．分散采购的优点为：高度专业部门可自主决定采购决策，以其专业知识分辨采购物品的品质，亦可配合其业务需要进行采购。

　　2．分散采购缺点

　　（1）不易产生标准化采购作业指导

　　（2）采购决策可能与预算财务制度不合。

　　（3）采购财货与劳务缺乏内部控制。

　　（二）集中采购

　　1．集中采购的优点

　　（1）节省采购成本，建立有效率的采购制度。

　　（2）减少各部门个别采购可能造成的不当行为。

　　2．集中采购的缺点

　　（1）各部门需配合采购部门进度而调整业务。

　　（2）对采购部门及人员有较高要求：熟悉供给来源；了解定价与市场特征；了解组织法令限制；对审查与执行采购政策负责；与销售厂商或承包厂商互动；在投标过程中代表组织。

　　（三）联合采购

　　是指各机关联合起来共同采购，其目的在于节约成本。

　　1．联合采购的优点为：

　　（1）可采购到较低价格的产品。

　　（2）品质管制较个别机关为佳。

　　（3）对厂商有较多的选择。

　　2．联合采购的缺点有：

　　（1）参与的机关需放弃部分弹性。

　　（2）参与的机关可能需配合联合采购的时间而改变其操作规程方式。

　　（3）将原由机关控制的品质管理移至其他地方。

　　（4）增加运输成本。

　　三、政府采购制度、方法与决策

　　有效率的采购需建立在完善的制度基础上，也就是需要有相关的法令规章与作业程序，对各项基本要素与采购方法予以合理规范。

　　1．采购制度之基本要素

　　一个完善的采购制度需规定以下事项：

　　（1）订定组织内部采购之各方面责任。

　　（2）采购财货与劳务的方法。

　　（3）规格说明书的格式。

　　（4）销售厂商与承包商之规定。

　　（5）行为道德标准。

　　（6）内部控制。

　　（7）存货管理。

　　2.采购方法

　　采购的方法一般可分为四种：竞标、比价、议价、非竞争性协商

　　(1)竞标。采购以竟标方式进行，是当市场上有许多潜在的供应商时，竞标可以获得最低廉的价格，以节约采购成本。采用竞标的方式，应公告、公开拟采购的产品需求，让所有有兴趣的供应商皆可参与。

　　(2)比价。以比价方式进行采购，可以允许厂商所提计划书更具弹性，同时也可以不需公告，而由采购机关选择适当的投标人进行比价。

　　(3)议价。一般是发生于只有少数符合条件的供应商或服务提供者，政府机关商请其提出议案价，机关可以公开或不公开方式进行。对于议价提案可以经过机关与供应商之间的协商予以修正。

　　(4)非竞争性协商。非竞争性协商出现的情况系市场上只有一个供应商，因此没有选择与竞争的机会，只有采取与惟一供应商谈判协商的方式，决定采购金额与数量。

　　四、采购人员的伦理

　　采购人员首先要重操守品德，对于经管业务要尽忠职守，同时还要特别强调诚实。对于采购亦需要不断接受各种有关采购业务的训练，对于所采购的物品之市场信息等应充分搜集与了解，对于采购人员的伦理要求有以下五项：

　　（1）避免利益结合。

　　（2）行为公开。

　　（3）不得接受酬金。

　　（4）不得接受好处费。

　　（5）利益回避。

　　第七节 政府财务审计

　　一 、政府审计的范围

　　审计：是由独立的专门机构或人员接受委托或根据授权，对国家行政、事业单位和企业单位及其他经济组织的会计报表和其他资料及其所反映的经济活动进行审查并发表意见。

　　一般而言，包括以下几个方面：

　　1．财务管理审计和合法性审计

　　这是传统意义上的审计情况，要求：政府财务报告所批露的信息是公正的；政府的财务往来是适当的、合法的；数据是准确的；所有财务事项都作了适当的记录；经营政府财务管理的公务人员是称职的。

　　2．效率性和经济性的审计

　　主要关注政府的支出是否符合经济和效率的原则，是否达到了最大化的结果。审计范围包括：需要完成或提供商品或服务的数量；成本核算和支出的合理性；资金保管和使用的合理性；资金来源的合理性；收费商品或劳务收入的合理性。

　　3．计划绩效审计

　　绩效审计：包括检查和判断政府计划和行动的预期结果和效益是否达到，以及立法或行政机关确立的目标是否适当。

　　主要包括下列方面：对预期结果产生负面影响的管理薄弱环节；对可能更有效或成本更低的达成目标的途径进行选择；外部的效益或损失，也就是当初确定计划时没有预计到的效益或损失。

　　二 、政府审计的类型

　　1．事前审计和事后审计

　　事前审计是在财务往来发生前的审查，主要审查其是否合法。事后审计是在会计期终了时对财务往来的审查。它能履行政府审计中的所有审计范围。

　　2．内部审计和外部审计

　　内部审计是指履行审查的审计者是政府行政部门的成员，其目的是通过提供信息、分析、评价和发表与管理职责及目标有关的意见，以加强管理，以便达到组织的目标。外部审计与内部审计相反，外部审计的审计者是被审查的政府或政府机构以外的执行机构的成员。

　　2017年中国人民大学行政管理专业考研权威参考书目及其解析、参考书复习重点章节

　　现在是2016年9月份，不知道小伙伴们现在复习的怎么样了，现在正常的进度应该是至少开始第三轮复习了，很多学生会问是否需要做笔记，我的看法是笔记必须要做，但是分很多种方法，我不太建议那种把所有的知识点全部写在笔记本，那样会浪费太多的时间，我对我学员的要求是借鉴学长学姐的优秀笔记，在这个基础上去做整理，省事且事半功倍。

　　除了做笔记之外，大家也得开始研究真题啦，2008-2016年的真题大家一定要学会整理，我们的老师也会给大家讲解出题趋势，以及如何答题。

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